بررسی فنی و تطبیقی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور نشان میدهد که با وجود تصریح سیاستهای کلی توسعه دریامحور و اختصاص فصل مستقل در قانون برنامه هفتم پیشرفت، این رویکرد در ساختار بودجهریزی سال ۱۴۰۵ فاقد چارچوب، برنامه و ردیف مستقل است. پراکندگی اعتبارات مرتبط با دریا و نبود سازوکار ردیابیپذیر، تحقق عملی توسعه دریامحور را با ابهام جدی مواجه کرده و امکان پایش و مطالبهگری نهادی را تضعیف میکند.
به گزارش ماریننیوز، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور با رویکردی فنی و تطبیقی، از منظر توسعه دریامحور و میزان انطباق با الزامات اسناد بالادستی، به ویژه برنامه هفتم پیشرفت واکاوی شده است. متن کامل این گزارش را در ادامه میخوانید.
گزارش بررسی فنی و تطبیقی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور از منظر توسعه دریامحور
مقدمه
توسعه دریامحور در سالهای اخیر بهعنوان یکی از رویکردهای کلان توسعهای کشور، در اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران مورد تأکید قرار گرفته است. ابلاغ سیاستهای کلی توسعه دریامحور از سوی مقام معظم رهبری، درج احکام مرتبط در قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳–۱۴۰۷)، و طرح مکرر موضوع اقتصاد دریا در ادبیات رسمی توسعه، بیانگر جایگاه راهبردی دریا در الگوی پیشرفت کشور است.
در این چارچوب، قانون بودجه سنواتی بهعنوان مهمترین سند اجرایی مالی دولت، نقش تعیینکنندهای در ترجمه اهداف، سیاستها و احکام بالادستی به برنامههای عملیاتی، تخصیص منابع و اولویتهای اجرایی دارد. از اینرو، بررسی میزان انعکاس توسعه دریامحور در ساختار، جداول و ردیفهای لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، از منظر فنی و تطبیقی، ضرورتی اجتنابناپذیر است.
هدف این گزارش، بررسی فنی و مستند لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور از منظر توسعه دریامحور و تطبیق آن با الزامات اسناد بالادستی است. این گزارش در بدنه اصلی، صرفاً به تحلیل ساختاری، محتوایی و تطبیقی لایحه بودجه ۱۴۰۵ و اسناد بالادستی مرتبط میپردازد. پیشنویس لایحه قانون پایه سیاستهای دریایی، بهصورت مجزا و در مقام تبیین پاسخ تقنینی به خلأهای شناسایی شده ارائه شده است.
اسناد مبنا
این گزارش بر پایه تحلیل مستند اسناد زیر تهیه شده است:
اسناد و منابع مبنای گزارش عبارتاند از:
- سیاستهای کلی توسعه دریامحور ابلاغی مقام معظم رهبری (موضوع اصل ۱۱۰ قانون اساسی): بهعنوان سند بالادستی و چارچوب سیاستی حاکم بر اهداف کلان توسعه دریامحور کشور.
- لایحه قانون بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور: متن لایحه، شامل ساختار کلی، فصول، جداول اعتبارات، و احکام مرتبط با بخشهای مختلف اقتصادی و اجتماعی.
- قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳–۱۴۰۷): شامل احکام، تکالیف و اولویتهای مصوب در حوزههای مختلف توسعه ملی، از جمله توسعه دریامحور.
- گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی: گزارشهای رسمی منتشر شده در خصوص بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، از جمله گزارش «بودجه به زبان ساده».
ضرورت بررسی دریامحور بودجه ۱۴۰۵
با عنایت به جایگاه راهبردی دریا در سند چشمانداز توسعه کشور و تأکیدات در سیاستهای کلی توسعه دریامحور، و همچنین اولویتبخشی به این حوزه در قانون برنامه هفتم پیشرفت (۱۴۰۳–۱۴۰۷)، بررسی دقیق لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ از منظر دریامحور، امری ضروری و اجتنابناپذیر است. این ضرورت از چند منظر قابل طرح است:
- تبدیل اولویت به عمل: آیا اولویتبخشی به توسعه دریامحور در اسناد بالادستی، در قالب تخصیص منابع مالی و احکام قانونی در لایحه بودجه ۱۴۰۵ بازتاب یافته است؟
- انسجام و یکپارچگی: آیا سازوکار بودجهای مشخص و مستقلی برای پیشبرد اهداف توسعه دریامحور وجود دارد، یا اعتبارات این حوزه به صورت پراکنده در دستگاههای مختلف توزیع شده است؟
- قابلیت ردیابی و ارزیابی: آیا امکان ردیابی، تجمیع، و ارزیابی اثربخشی اعتبارات تخصیص یافته به حوزه دریامحور در لایحه بودجه وجود دارد؟
- انطباق با اسناد برنامه: میزان همسویی و انطباق احکام و اعتبارات لایحه بودجه ۱۴۰۵ با اهداف و تکالیف مقرر در قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه دریایی چیست؟
- شفافیت منابع: وضعیت منابع مالی اختصاصی به بخش دریا، به ویژه صندوق توسعه صنایع دریایی، در لایحه بودجه چگونه است؟
پاسخ به این پرسشها، تصویری شفاف از وضعیت رویکرد توسعه دریامحور در نظام بودجهریزی کشور ارائه خواهد داد و ضرورت یا عدم ضرورت اتخاذ رویکردهای اصلاحی در فرآیندهدهای آتی را روشن خواهد ساخت. این گزارش با رویکردی فنی و تحلیلی، به بررسی این ابعاد خواهد پرداخت.
جایگاه توسعه دریامحور در اسناد بالادستی
سیاستهای کلی توسعه دریامحور
سیاستهای کلی توسعه دریامحور (ابلاغی ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی) از بودجه سنواتی، از جمله بودجه ۱۴۰۵، انتظارات مشخصی دارند که مهمترین آنها عبارتاند از:
- نگاه یکپارچه و فرابخشی به دریا: بودجه باید دریا را «پیشران توسعه ملی» ببیند، نه صرفاً یک زیرحوزه بخشی (حملونقل، شیلات، انرژی و…).
- ترجمه سیاست به تخصیص منابع: اولویت سیاستی باید به ردیف، حکم و سازوکار مالی قابل ردیابی تبدیل شود.
- قابلیت ردیابی و پایش: امکان تجمیع اعتبارات دریامحور و سنجش اثر بخشی آنها در سطح ملی.
- همراستایی با قانون برنامه هفتم پیشرفت: به ویژه فصل دوازدهم (گذر و اقتصاد دریامحور) که احکام صریح و بودجهزا دارد.
- شفافیت منابع اختصاصی دریا: بهطور خاص، صندوق توسعه صنایع دریایی بهعنوان تنها منبع تخصصی پیش بینی شده.
احکام مرتبط قانون برنامه هفتم پیشرفت (۱۴۰۳–۱۴۰۷)
قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت (۱۴۰۳–۱۴۰۷) بهعنوان سند بالادستی اجرایی و برنامهریزی کشور، توسعه دریامحور را نه صرفاً بهعنوان یک رویکرد کلی، بلکه در قالب فصل مستقل، اهداف کمّی، تکالیف مشخص دستگاهها و احکام بودجهزا مورد توجه قرار داده است. این احکام، چارچوب قانونی لازم برای جهتدهی به تخصیص منابع و اولویتبندی اعتبارات در لوایح بودجه سنواتی، از جمله لایحه بودجه ۱۴۰۵، را فراهم میآورند.
- فصل دوازدهم: گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور (مواد ۵۶ تا ۶۳ قانون برنامه هفتم)
مهمترین و صریحترین تجلی رویکرد توسعه دریامحور در برنامه هفتم، در فصل دوازدهم با عنوان «گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور» آمده است. در این فصل، اهداف کمّی مشخصی از جمله رشد ارزش افزوده اقتصاد دریامحور، افزایش سهم حملونقل دریایی و ریلی بنادر، توسعه بنادر نسل سوم و بالاتر، افزایش سوخترسانی دریایی (بانکرینگ)، و ارتقای سهم جمعیت سواحل جنوبی تعیین شده است (ماده ۵۶).
همچنین، با ایجاد ستاد ملی گذر مرز به مرز (ترانزیت) و تعیین وزارت راه و شهرسازی بهعنوان متولی پنجره واحد خدمات گذر، چارچوب نهادی لازم برای انسجامبخشی به مدیریت لجستیک دریایی، بندری و ترکیبی فراهم شده است (ماده ۵۷). این احکام بهطور مستقیم، انتظار تخصیص اعتبارات عمرانی، سرمایهگذاری زیرساختی و منابع پشتیبان نهادی در بودجه سنواتی را ایجاد میکنند.
- توسعه سواحل و مناطق ساحلی
توسعه سواحل و تمرکز جمعیت و فعالیتهای اقتصادی در قلمروهای ساحلی، بهویژه سواحل جنوبی، بهصورت صریح در ماده ۶۰ قانون برنامه هفتم مورد تأکید قرار گرفته است. این ماده، دولت را مکلف میکند در چارچوب اسناد آمایش سرزمین و مدیریت یکپارچه سواحل، نسبت به هدایت فعالیتهای آببر و صادراتگرا، تأمین آب، برق و گاز صنایع ساحلی، اعطای مشوقها، واگذاری حق بهرهبرداری از اراضی و ایجاد زیرساختهای لازم در سواحل جنوبی و شمالی کشور اقدام نماید.
علاوه بر این، احکام مرتبط با توسعه مناطق کمترتوسعهیافته، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، و شهرستانهای ساحلی خاص مانند ابوموسی (ماده ۶۱)، بهطور غیرمستقیم اما مؤثر، توسعه سواحل و پسکرانههای دریایی را به یک انتظار بودجهای تبدیل میکند.
- توسعه زیرساختهای بندری، دریایی و لجستیکی
احکام مربوط به توسعه بنادر، زیرساختهای حملونقل ترکیبی و لجستیک دریایی، علاوه بر فصل دوازدهم، در فصلهای مرتبط با زیرساخت، حملونقل و طرحهای پیشران ملی نیز تصریح شدهاند. توسعه بنادر اصلی با کارکرد بینالمللی، مشارکت با سرمایهگذاران داخلی و خارجی در بهرهبرداری بندری، توسعه کریدورهای ترانزیتی ریلی-دریایی (شمال-جنوب و شرق-غرب) و ارتقای اتصال ریلی بنادر، از جمله احکامی هستند که بهطور مستقیم نیازمند پیشبینی اعتبارات عمرانی و سرمایهگذاری در بودجه سنواتی میباشند (مواد ۵۶، ۵۸ و ۵۹).
- توسعه اقتصاد دانشبنیان و صنایع دریایی
حمایت از صنایع پیشران، شرکتهای دانشبنیان و انتقال فناوری در حوزههای صنعتی و دریایی، بهصورت عام در فصلهای صنعت، معدن، اقتصاد دانشبنیان و همچنین احکام مرتبط با صنایع دفاعی و دومنظوره مورد توجه قرار گرفته است. این احکام، با تصریح بر توسعه فناوریهای دریایی، کشتیسازی، تجهیزات بندری، صنایع فراساحل و بهرهگیری از ظرفیت دانشگاهها و مراکز پژوهشی، انتظارات مشخصی در حوزه اعتبارات پژوهشی، حمایتی و سرمایهگذاری فناورانه ایجاد میکنند.
- توسعه پایدار شیلات و آبزیپروری
توسعه شیلات و آبزیپروری بهعنوان یکی از ارکان اقتصاد دریامحور، در ماده ۶۳ قانون برنامه هفتم بهصورت صریح مطرح شده است. تأمین زیرساختهای انرژی و آب، توسعه ناوگان صید فراساحلی، بومیسازی تجهیزات پرورش ماهی در قفس، و حمایت از زنجیره ارزش شیلات، از جمله تکالیفی هستند که مستلزم تخصیص منابع عمرانی، حمایتی و پژوهشی در بودجه سنواتی میباشند.
- حفاظت از محیط زیست دریایی و پایداری اکولوژیک
حفاظت از محیط زیست دریایی و زیستگاههای حساس آبی، در چارچوب احکام مرتبط با محیط زیست، مدیریت یکپارچه منابع آب، تالابها و دریاها و نیز در ماده ۶۰ برنامه، مورد تأکید قرار گرفته است. این احکام، دولت را مکلف به پایش، بازسازی زیستگاههای دریایی، مدیریت پایدار منابع و جلوگیری از تخریب اکوسیستمهای ساحلی میکند و بهطور ضمنی، نیازمند پیشبینی اعتبارات نظارتی، حفاظتی و زیستمحیطی در بودجه است.
استخراج انتظارات بودجهای از اسناد بالادستی
قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت با اختصاص فصل مستقل به اقتصاد دریامحور، تعیین اهداف کمّی، تصریح تکالیف دستگاهی و پیشبینی سازوکارهای نهادی، چارچوب روشنی برای هدایت سیاستگذاری و تخصیص منابع در این حوزه فراهم کرده است. بر این اساس، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ بهعنوان نخستین بودجه کامل در دوره اجرای برنامه، انتظار میرود بازتابی منسجم، شفاف و قابل ردیابی از این احکام و الزامات قانونی داشته باشد.
بر پایه بررسی سیاستهای کلی توسعه دریامحور و احکام مرتبط در قانون برنامه هفتم، انتظارات بودجهای مشخصی از لایحه بودجه ۱۴۰۵ قابل استخراج است که مهمترین آنها عبارتاند از:
- تخصیص هدفمند و شفاف منابع مالی به طرحها و پروژههای اولویتدار توسعه دریامحور، بهگونهای که امکان ارزیابی میزان حمایت بودجهای از این حوزه فراهم شود؛
- پیشبینی فصل یا سرفصل مستقل بودجهای برای اعتبارات مرتبط با توسعه دریامحور، با هدف افزایش انسجام و قابلیت ردیابی منابع؛
- تأمین مالی پایدار نهادها و صندوقهای تخصصی مرتبط، از جمله صندوق توسعه صنایع دریایی، متناسب با مأموریتها و تکالیف قانونی آنها؛
- حمایت از پژوهش، نوآوری و توسعه فناوریهای دریایی از طریق تخصیص اعتبارات کافی به پژوهشهای کاربردی و ارتقای بهرهوری؛
- توسعه و نوسازی زیرساختهای بندری، ساحلی و دریایی در چارچوب اعتبارات عمرانی و سرمایهگذاری، متناسب با اهداف برنامه هفتم.
در بخشهای بعدی گزارش، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ بر مبنای این انتظارات استخراجشده بررسی میشود تا میزان انطباق ساختار و محتوای بودجه با الزامات برنامهای در حوزه توسعه دریامحور ارزیابی گردد.
بررسی ساختار لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ از منظر توسعه دریامحور
ساختار کلان بودجه و فقدان چارچوب مستقل دریایی
لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، همانند رویه سنوات گذشته، بر مبنای طبقهبندی دستگاهی، برنامهای و فصلی تنظیم شده و اعتبارات عمومی دولت در قالب امور، فصول، برنامهها و ردیفهای متفرقه توزیع شده است. در این ساختار، فعالیتها و مأموریتهای مرتبط با دریا بهصورت پراکنده و بخشی در ذیل مأموریتهای دستگاههای مختلف انعکاس یافتهاند. با این حال، در سطح ساختار کلان لایحه، هیچ فصل، برنامه یا طبقهبندی مستقلی با عنوان «توسعه دریامحور»، «اقتصاد دریا»، «حوزه دریا» یا عناوین مشابه پیشبینی نشده است.
بررسی جداول اصلی لایحه، از جمله جداول اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای (جداول ۶، ۷، ۱ و جداول برنامهای)، نشان میدهد که دریا بهعنوان یک حوزه راهبردی و فرابخشی در نظام بودجهریزی سال ۱۴۰۵ شناسایی نشده، بلکه صرفاً بهعنوان بستر انجام برخی فعالیتهای بخشی دستگاهها مورد توجه قرار گرفته است. بهطور مشخص فقط:
- اعتبارات مرتبط با حملونقل آبی در ذیل فصل «حملونقل» و برنامه «توسعه حملونقل» درج شده و سهم آن در مقایسه با حملونقل جادهای، ریلی و هوایی، بسیار محدود است؛
- اعتبارات مربوط به شیلات، بازسازی ذخایر آبزیان و بنادر صیادی در ردیفهای متفرقه یا برنامههای وزارت جهاد کشاورزی پراکنده شدهاند؛
- فعالیتهای مرتبط با ترانزیت، تجارت خارجی و بازارهای بینالمللی بدون تفکیک دریایی–غیردریایی، در قالب برنامههای عام توسعه تجارت و حملونقل درج شدهاند؛
- در بخش صنعت، طبقهبندیهای اصلی معطوف به برق، معدن، خودرو، ساختمان و صنایع عمومی است و صنایع دریایی بهعنوان یک زیربخش متمایز و قابل ردیابی در ساختار برنامهای بودجه شناسایی نشدهاند؛
- حتی در بخش درآمدی، مواردی نظیر عوارض خروج زمینی و دریایی یا تعرفههای مرتبط با ترانزیت، صرفاً بهصورت تجمیعی و بدون پیوند تحلیلی با توسعه اقتصاد دریامحور درج شدهاند.
این الگوی انعکاس نشان میدهد که دریا در لایحه بودجه ۱۴۰۵، موضوع سیاستگذاری مستقل و یکپارچه تلقی نشده و جایگاه آن به سطح اجرای مأموریتهای پراکنده دستگاهی تقلیل یافته است. این در حالی است که قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، با اختصاص فصل مستقل به «گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور» و تصریح اهداف کمّی، تکالیف نهادی و سازوکارهای هماهنگی، رویکردی فرابخشی و راهبردی را برای توسعه دریامحور ترسیم کرده است.
فقدان فصل یا طبقهبندی مشخص دریایی در ساختار بودجه، پیامدهای تحلیلی و نظارتی قابل توجهی بههمراه دارد. از یکسو، تجمیع و ردیابی اعتبارات مرتبط با توسعه دریامحور مستلزم جستوجوی گسترده در میان ردیفها و جداول متفرقه است؛ و از سوی دیگر، نبود این چارچوب مستقل، مانع از شکلگیری تصویر کلان و قابل اتکایی از میزان و جهتگیری حمایت مالی دولت از اقتصاد دریامحور میشود. در چنین شرایطی، مقایسه بینسالی، ارزیابی روندها و سنجش میزان تحقق اهداف برنامهای با محدودیت جدی مواجه است.
این ساختار پراکنده همچنین اولویتبندی راهبردی پروژهها و برنامههای دریامحور را تضعیف میکند؛ زیرا این پروژهها ناگزیر در رقابت مستقیم با سایر اولویتهای بخشی دستگاهها قرار میگیرند، بدون آنکه از پشتوانه یک سیاست بودجهای متمرکز برخوردار باشند. در نتیجه، نقش دریا بهعنوان یکی از پیشرانهای بالقوه رشد اقتصادی، ترانزیت، امنیت غذایی و توسعه منطقهای، در فرآیند تخصیص منابع بهصورت شفاف بازتاب نمییابد.
از منظر فنی، فقدان پیوند نهادی میان ساختار بودجه و ابزارهای آماری مکمل، از جمله «حسابهای اقماری اقتصاد دریا»، این ضعف را تشدید کرده است. با وجود تأکیدهای مکرر در اسناد بالادستی بر سنجش سهم اقتصاد دریا در تولید و اشتغال، این رویکرد در نظام بودجهریزی سال ۱۴۰۵ بهصورت عملیاتی نهادینه نشده و اعتبارات مرتبط با دریا فاقد چارچوب منسجم ارزیابی عملکرد باقی ماندهاند.
در مجموع، ساختار کلان لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، بازتابدهنده تلقی دریا بهعنوان یک زیرساخت عمومی پراکنده است، نه یک محور راهبردی توسعه ملی. این امر نشان میدهد که علیرغم تصریحهای صریح قانون برنامه هفتم، رویکرد توسعه دریامحور هنوز در منطق ساختاری بودجهنویسی کشور تثبیت نشده و دریا، دستکم در سطح بودجه، جایگاه شایسته خود را نیافته است.
جمعبندی اسناد بالادستی و انتظارات بودجهای
تحلیل لایحه بودجه ۱۴۰۵ از منظر توسعه دریامحور نشاندهنده وجود چالشهای ساختاری و فقدان انسجام کافی بین اسناد بالادستی و ارقام بودجهای است. با وجود تأکیدات صریح در سیاستهای کلی توسعه دریامحور و قانون برنامه هفتم پیشرفت بر اولویتبخشی به بخش دریا، این رویکرد در ساختار کلان لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به صورت مستقل و یکپارچه انعکاس نیافته است. اعتبارات مرتبط با حوزه دریایی به صورت پراکنده در فصول و دستگاههای مختلف توزیع شده و فاقد قابلیت ردیابی، تجمیع، و ارزیابی مستقل هستند.
یکی از مصادیق بارز این پراکندگی، عدم شفافیت در وضعیت منابع مالی صندوق توسعه صنایع دریایی است. با وجود مبانی قانونی مشخص برای تأمین منابع این صندوق (مانند ۱۰ درصد کرایه حمل مایعات نفتی و گازی و فروش شناور)، وقفه اجرایی ۱۳ ساله در عمل، و عدم انعکاس شفاف و کافی این منابع در لایحه بودجه ۱۴۰۵، عملاً مانع تحقق اهداف توسعهای این حوزه شده است. همچنین، عدم وجود فصل مستقل و جامع با عنوان «توسعه دریامحور» یا «دریامحور» در ساختار کلی لایحه بودجه، هرگونه تلاش برای ارزیابی جامع و مقایسهای را با دشواری مواجه میسازد.
در ارزیابی تطبیقی لایحه بودجه ۱۴۰۵ با قانون برنامه هفتم پیشرفت، عدم انطباق ساختاری و فقدان پیوند قابل سنجش میان احکام برنامه و تخصیصهای بودجهای مشهود است. این امر نشاندهنده ضعف در مکانیزمهای تبدیل اهداف برنامهای به ابزارهای اجرایی بودجهای است. فقدان تحلیلهای مستقل و تخصصی دریامحور در گزارشهای رسمی، مانند گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، نیز به این چالش دامن زده و زمینه را برای ارزیابی جامع و ارائه راهکارهای سیاستگذاری تخصصی محدود میسازد. در نهایت، لایحه بودجه ۱۴۰۵، علیرغم اهمیت راهبردی بخش دریا، فاقد چارچوب و سازوکار شفاف و یکپارچه برای پیشبرد اهداف توسعه دریامحور است.
بررسی منابع قانونی مرتبط با توسعه دریامحور
بررسی چارچوبهای قانونی و نهادی کشور نشان میدهد که علیرغم تأکید اسناد بالادستی بر اهمیت توسعه دریامحور، منابع مالی و سازوکارهای قانونی صریح و متمرکز برای پشتیبانی از این رویکرد، بسیار محدود و پراکنده هستند.
صندوق توسعه صنایع دریایی؛ تنها منبع تخصصی و صریح
در میان قوانین و نهادهای موجود، صندوق توسعه صنایع دریایی تنها نهاد تخصصی است که بهموجب قانون، مأموریت مشخصی در زمینه حمایت مالی از توسعه صنایع و فعالیتهای دریایی دارد. این صندوق از حیث موضوعی، تنها ابزار قانونی است که بهصورت مستقیم و صریح، توسعه بخش دریایی را هدفگذاری کرده و میتواند در تحلیلهای بودجهای بهعنوان «منبع مالی تخصصی دریامحور» مورد اشاره قرار گیرد.
با این حال، بررسی عملکرد، ظرفیت منابع و جایگاه این صندوق در ساختار کلان بودجهای کشور نشان میدهد که دامنه اثرگذاری آن محدود بوده، از ثبات و شفافیت مالی کافی برخوردار نیست و نقش آن در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ بهصورت پررنگ و ساختارمند انعکاس نیافته است. در نتیجه، اتکای صرف به این صندوق، پاسخگوی ابعاد گسترده و راهبردی توسعه دریامحور در مقیاس ملی نخواهد بود.
ظرفیتهای غیرمستقیم تأمین مالی دریامحور؛ فاقد ردیابی شفاف
برخی ظرفیتهای قانونی و نهادی عمومی در نظام مالی کشور، منابع و ابزارهایی مرتبط با حوزه دریا در اختیار دارند؛ اما این ظرفیتها فاقد چارچوب مستقل و سازوکار ردیابی شفاف در قالب توسعه دریامحور هستند.
از جمله این ظرفیتها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
- صندوق توسعه ملی، بهویژه در تأمین مالی پروژههای بزرگ زیربنایی، انرژی، حملونقل و فعالیتهای سرمایهبر فراساحلی؛
- احکام مالی و سرمایهگذاری قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، از جمله احکام مرتبط با مشارکت عمومی-خصوصی، جذب سرمایهگذاری، توسعه مناطق کمترتوسعهیافته و اجرای پروژههای زیربنایی؛
- سازمان بنادر و دریانوردی بهعنوان یک نهاد دولتی با اتکای بالا به درآمدهای اختصاصی ناشی از ارائه خدمات بندری و دریانوردی، عوارض و تعرفهها، و اجاره تأسیسات و اراضی بندری، که سهم اعتبارات عمومی آن عمدتاً به وظایف حاکمیتی، ایمنی دریانوردی و برخی پروژههای زیرساختی تکلیفی محدود است.
- مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ساحلی، بهدلیل برخورداری از ساختار مالی و بودجهای مستقل و سازوکارهای اجرایی خاص، تاکنون بهصورت کامل در چارچوب سیاستهای مالی و بودجهای توسعه دریامحور ادغام نشدهاند و نحوه ایفای نقش آنها در تأمین مالی هدفمند این حوزه بهطور یکپارچه تبیین نشده است.
با وجود اهمیت این ظرفیتها، ویژگیهای مشترک آنها موجب میشود که نتوانند بهعنوان منابع شفاف و هدفمند توسعه دریامحور عمل کنند؛ از جمله اینکه:
- ماهیتاً عمومی، بخشی و دستگاهمحور هستند؛
- تخصیص و مصرف منابع آنها تابع اولویتهای درونسازمانی و ملاحظات کلان بودجهای است؛
- و امکان شناسایی، تجمیع، ردیابی و ارزیابی نظاممند آنها بهعنوان «منابع توسعه دریامحور» در ساختار لایحه بودجه وجود ندارد.
در مورد سازمان بنادر و دریانوردی، هرچند نظارت مالی در چارچوب نظام بودجهریزی کشور و از طریق سازمان برنامه و بودجه، وزارت راه و شهرسازی، خزانهداری کل کشور و دیوان محاسبات انجام میشود و مجلس شورای اسلامی نیز از طریق تصویب قانون بودجه و گزارشهای تفریغ بودجه نظارت عالیه اعمال میکند، تمرکز بالای منابع درآمدی در یک نهاد دولتی تخصصی، بدون اتصال به یک سیاست بودجهای یکپارچه دریامحور، میتواند ریسکهای نهادی، عدم شفافیت کارکردی و ناهمراستایی با اهداف کلان توسعه دریامحور را تشدید کند.
جمعبندی منابع قانونی
بررسی منابع و چارچوبهای قانونی نشان میدهد که توسعه دریامحور در نظام حقوقی و بودجهای کشور، اگرچه در سطح اسناد بالادستی مورد تأکید قرار گرفته، اما از منظر تأمین مالی، فاقد یک سازوکار منسجم، اختصاصی و قابل ردیابی در ساختار بودجه عمومی است. در این میان، صندوق توسعه صنایع دریایی تنها منبع صریح و تخصصی موجود بهشمار میرود، اما بهدلیل محدودیت ظرفیت و جایگاه آن در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، نمیتواند بهتنهایی پوشش دهنده الزامات مالی توسعه دریامحور در مقیاس ملی باشد.
سایر ظرفیتها، از جمله صندوق توسعه ملی، احکام مالی قانون برنامه هفتم، سازمان بنادر و دریانوردی و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ساحلی، واجد قابلیتهای بالقوه برای پشتیبانی مالی از فعالیتهای دریامحور هستند، اما به سبب ماهیت عمومی و دستگاه محور و نبود چارچوب هماهنگ کننده، به صورت پراکنده و غیر هدفمند در نظام بودجهریزی عمل میکنند و امکان شناسایی و تجمیع آنها ذیل یک سیاست مالی دریامحور فراهم نیست.
در مجموع، مسئله اصلی بیش از کمبود منابع، نبود چارچوب قانونی و بودجهای مشخص برای جهت دهی و هم راستا سازی منابع موجود در خدمت توسعه دریامحور است؛ خلأیی که تداوم آن، تحقق اهداف این رویکرد را به تصمیمات موردی و غیرسیستماتیک در لوایح بودجه سالانه محدود میکند.
پراکندگی و عدم قابلیت ردیابی اعتبارات دریایی در دستگاههای اجرایی
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، اعتبارات مرتبط با فعالیتهای دریایی و ساحلی بهصورت پراکنده و ذیل مأموریتهای عمومی دستگاههای اجرایی مختلف درج شده و فاقد طبقهبندی موضوعی مشخص با عنوان «توسعه دریامحور» هستند. ساختار جداول بودجه، مبتنی بر تقسیم بندی دستگاهی و کارکردی است و امکان شناسایی، تجمیع و ردیابی این اعتبارات را بهعنوان یک حوزه سیاستی مستقل فراهم نمیسازد.
بر این اساس، بخشی از اعتبارات دستگاههایی نظیر وزارت راه و شهرسازی (از طریق سازمان بنادر و دریانوردی)، وزارت نفت (در حوزه فعالیتهای فراساحلی)، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان شیلات ایران)، وزارت صنعت، معدن و تجارت (صنایع کشتیسازی و تجهیزات دریایی)، وزارت نیرو، سازمان حفاظت محیطزیست و سایر نهادهای مرتبط با زیرساختها و خدمات ساحلی، از حیث ماهیت فعالیتها میتواند با حوزه دریا و سواحل ارتباط داشته باشد؛ با این حال، این اعتبارات در لایحه بودجه ۱۴۰۵ ذیل عناوین بخشی یا عمومی درج شده و بهصورت صریح و قابل تفکیک بهعنوان اعتبارات دریامحور شناسهگذاری نشدهاند.
در خصوص دانشگاهها و مراکز پژوهشی نیز، اگرچه بخشی از فعالیتهای علمی و پژوهشی آنها ناظر به موضوعات دریایی است، اما در ساختار لایحه بودجه ۱۴۰۵، اعتبارات این نهادها بهصورت کلی و غیرموضوعی پیشبینی شده و هیچ ردیف، برنامه یا فصل مشخصی که بهطور صریح به پژوهشها و فناوریهای دریایی قابل انتساب باشد، وجود ندارد.
در نتیجه، مسئله اصلی در لایحه بودجه ۱۴۰۵، فقدان فعالیت یا دستگاه مرتبط با حوزه دریا نیست، بلکه نبود سازوکار بودجهای مشخص برای شناسایی، تجمیع و ردیابی اعتبارات مرتبط با توسعه دریامحور است؛ امری که ارزیابی میزان انطباق بودجه با احکام برنامه هفتم پیشرفت و سیاستهای کلی توسعه دریامحور را با محدودیت جدی مواجه میسازد.
پیامدهای نبود سازوکار تجمیع و ردیابی
پراکندگی اعتبارات دریایی در فصول و دستگاههای متعدد، منجر به کاهش قابلیت ردیابی و تجمیع منابع مالی میشود. این کاستی، تصویری شفاف از میزان واقعی سرمایهگذاری دولت در حوزه توسعه دریامحور ارائه نمیدهد و فرآیند تصمیمگیری و نظارت را تضعیف میسازد. دلایل اصلی آن عبارتاند از:
- نبود شاخصها و کدهای طبقهبندی مشخص برای فعالیتهای دریایی در نظام بودجه؛
- گزارشدهی کلی و فاقد تفکیک موضوعی در دستگاهها؛
- فقدان سامانه جامع اطلاعات بودجه دریایی برای رصد، تجمیع و پایش اعتبارات مرتبط با حوزه دریا.
پیامدهای این وضعیت عبارتاند از:
- ابهام در میزان واقعی سرمایهگذاری دولت در بخش دریایی؛
- دشواری در سنجش انطباق بودجه با اسناد بالادستی و احکام قانون برنامه هفتم؛
- کاهش اثربخشی نظارت پارلمانی و عملکردی دستگاهها؛
- افزایش احتمال انحراف منابع از اهداف اصلی.
در مجموع، تداوم این پراکندگی و ضعف در ردیابی اعتبارات، یکی از مهمترین کاستیهای ساختاری لایحه بودجه ۱۴۰۵ از منظر توسعه دریامحور محسوب میشود.
بررسی ادبیات رسمی تحلیل بودجه
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس: «بودجه به زبان ساده»
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، بهعنوان بازوی کارشناسی پارلمان، هر سال گزارشهایی با عنوان «بودجه به زبان ساده» منتشر میکند که به تبیین ساختار و اجزای اصلی لایحه بودجه میپردازد. گزارش «بودجه ۱۴۰۵ به زبان ساده» نیز در همین چارچوب تهیه شده است. با این حال، همانند خود لایحه بودجه، این گزارش فاقد فصل یا بخش مستقلی با تمرکز بر توسعه دریامحور است و اشارات محدود به حوزههای مرتبط با دریا در آن، در قالب یک چارچوب تحلیلی منسجم و تخصصی دریامحور صورتبندی نشدهاند. افزون بر این، بررسی سایر گزارشهای موضوعی و بخشی منتشرشده در ارتباط با لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ توسط این مرکز نیز نشان میدهد که رویکرد توسعه دریامحور، بهعنوان یک محور مستقل تحلیلی، در ادبیات رسمی این گزارشها جایگاه مشخصی ندارد.
غیبت تحلیل مستقل دریامحور
نکته قابل تأمل، غیبت تحلیل مستقل توسعه دریامحور در گزارشهای رسمی و عمومی بررسی بودجه، از جمله گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی است. با وجود تأکید صریح اسناد بالادستی، از جمله سیاستهای کلی توسعه دریامحور و قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، این رویکرد در تحلیلهای رسمی بودجه بهعنوان یک محور تحلیلی مستقل مورد توجه قرار نگرفته است.
این وضعیت، بیش از هر چیز، ناشی از ماهیت فرابخشی و تخصصی توسعه دریامحور و نیز فقدان سازوکارهای شفاف برای شناسایی و ردیابی اعتبارات مرتبط با دریا در ساختار بودجه است. در نتیجه، ادبیات رسمی تحلیل بودجه در حال حاضر امکان ارائه تصویری منسجم و قابل اتکا از جایگاه توسعه دریامحور در لایحه بودجه را فراهم نمیکند.
در ادامه، نسبت یافتههای این گزارش با یکی از اسناد تقنینی مرتبط با حوزه دریایی تبیین میشود.
پیشنویس «لایحه قانون پایه سیاستهای دریایی»؛ پاسخ تقنینی و نهادی به خلأهای شناسایی شده در بررسی بودجه ۱۴۰۵
بررسی فنی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور نشان میدهد که توسعه دریامحور، علیرغم تصریح در سیاستهای کلی نظام و تکالیف مندرج در بند (۲۱) ماده (۱۱۹) قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، در ساختار بودجهریزی کشور بهعنوان یک حوزه سیاستی مستقل و قابل ردیابی بازتاب نیافته است. اعتبارات مرتبط با حوزه دریا بهصورت پراکنده و بخشی میان دستگاههای اجرایی توزیع شدهاند و فاقد چارچوبی یکپارچه برای شناسایی، پایش و ارزیابی هستند.
در این چارچوب، پیشنویس «لایحه قانون پایه سیاستهای دریایی جمهوری اسلامی ایران» که در سالهای اخیر در سطح کارشناسی و با مشارکت نهادهای تخصصی، از جمله انجمن مهندسی دریایی ایران، تدوین و جهت بررسی به دولت ارسال شده است، نقشی مکمل و متمایز نسبت به این گزارش ایفا میکند. این لایحه بهجای ورود به سطح تخصیصها و ردیفهای بودجهای، در پی ایجاد چارچوب تقنینی و نهادی لازم برای تحقق حکمرانی منسجم و برنامهمحور در زنجیره دریا-کرانه-پسکرانه است.
در ساختار این قانون، توسعه دریامحور بهعنوان یک حوزه حکمرانی مستقل تعریف میشود؛ «برنامه پایه توسعه دریامحور» بهعنوان مبنای تنظیم برنامههای میانمدت و پنجساله پیشبینی میگردد؛ «ستاد دریایی کشور» بهعنوان نهاد راهبر و هماهنگکننده معرفی میشود؛ و نظام پایش، ارزیابی و گزارشدهی دولت درباره وضعیت اقتصاد دریامحور و زنجیرههای ارزش اقتصادی دریایی مورد تصریح قرار میگیرد. این سازوکارها بهطور مستقیم ناظر به خلأها و محدودیتهای شناساییشده در بررسی بودجه سال ۱۴۰۵ هستند.
از منظر فنی، این لایحه بستر حقوقی لازم را برای آن فراهم میکند که موضوع دریا و اقتصاد دریایی از وضعیت پراکنده و غیرقابل ردیابی در بودجههای سنواتی خارج شده و به یک حوزه قابل شناسایی، قابل پایش و قابل مطالبه در نظام برنامهریزی و بودجهریزی کشور تبدیل شود. در این چارچوب، گزارش بررسی بودجه سال ۱۴۰۵ نقش «تشخیص و مستندسازی خلأهای ساختاری» را ایفا میکند و لایحه قانون پایه سیاستهای دریایی، پاسخ تقنینی و نهادی به همان خلأها محسوب میشود؛ پاسخی که امکان انعکاس ساختیافته توسعه دریامحور در بودجههای سنواتی آتی را فراهم میسازد.
جمع بندی نهایی گزارش
بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور از منظر توسعه دریامحور نشان میدهد که با وجود جایگاه راهبردی این رویکرد در اسناد بالادستی، از جمله سیاستهای کلی توسعه دریامحور و قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، انعکاس آن در ساختار و منطق بودجهریزی سال ۱۴۰۵ همچنان محدود و غیرمنسجم است. در لایحه بودجه، چارچوب مشخص و مستقلی برای توسعه دریامحور پیش بینی نشده و اعتبارات مرتبط با حوزه دریا به صورت پراکنده در میان فصول مختلف و دستگاههای اجرایی توزیع شدهاند؛ امری که امکان ردیابی، تجمیع و ارزیابی اثربخشی این اعتبارات را به صورت نظاممند با دشواری مواجه می سازد.
در کنار پراکندگی اعتبارات و فقدان سازوکار تجمیع پذیر در ساختار لایحه بودجه، نبود زیرساختهای آماری مکمل برای سنجش سهم واقعی اقتصاد دریا و ساحل نیز یکی از محدودیتهای اساسی در ارزیابی توسعه دریامحور به شمار میرود. در حالیکه در ادبیات تخصصی و در سطوح عالی حکمرانی، مفهوم حسابهای اقماری بهعنوان ابزاری استاندارد برای تفکیک و اندازهگیری فعالیتهای دریامحور مورد توجه قرار گرفته است، عدم پیوند نهادی این ابزارها با نظام بودجهریزی موجب شده است امکان پایش عملکرد و سنجش اثرگذاری اعتبارات دریایی در سطح کلان بهطور مؤثر فراهم نشود.
بررسی تطبیقی لایحه بودجه ۱۴۰۵ با قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز نشان میدهد که میان اهداف و تکالیف برنامهای توسعه دریامحور و تخصیصهای بودجهای، پیوندی ساختاری و قابل سنجش برقرار نشده است. این وضعیت بیانگر آن است که اهداف راهبردی پیش بینی شده در سطح سیاستگذاری و برنامهریزی، در فرآیند بودجهریزی سالانه بهطور کامل به سازوکارهای اجرایی قابل ارزیابی ترجمه نشدهاند. افزون بر این، در سطح نهادی، ابهام و ناپایداری در تأمین مالی نهادهای تخصصی از جمله صندوق توسعه صنایع دریایی، ظرفیت این نهادها را برای ایفای نقش مؤثر در حمایت از توسعه فعالیتها و صنایع دریایی محدود کرده است.
در مجموع، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ اگرچه بهصورت پراکنده شامل اعتبارات و احکامی مرتبط با حوزه دریا است، اما فاقد یک چارچوب یکپارچه، شفاف و قابل ارزیابی برای پیشبرد توسعه دریامحور است. این امر نشاندهنده تداوم خلأهای ساختاری در نظام بودجهریزی کشور در این حوزه راهبردی و فاصله موجود میان جهتگیریهای اسناد بالادستی و ابزارهای اجرایی مالی است.
در ادامه، پیوستها بهطور محدود، بخشی از الزامات بودجهای مرتبط با توسعه دریامحور را منعکس میکنند.
پیوست ها
پیوست ۱: الزامات بینالمللی دریانوردی (IMO)
سازمان بینالمللی دریانوردی (IMO) مجموعهای از مقررات الزامآور و مرحلهای را در حوزههای ایمنی، کاهش آلایندگی و بهرهوری انرژی، از جمله کاهش شدت انتشار گازهای گلخانهای تا افق ۲۰۳۰ و محدودیت تدریجی استفاده از سوختهای فسیلی تا افق ۲۰۵۰، تصویب کرده است که اجرای آنها ذاتاً مستلزم برنامهریزی مالی چندساله و تدریجی است؛ با این حال، بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان میدهد این تعهدات بینالمللی بهصورت مستقیم و ساختارمند در جداول و برنامههای بودجهای بازتاب نیافتهاند.
پیوست ۲: شواهد علمی – جایگاه ایران در پژوهشهای دریایی
دادههای پایگاه SCImago Journal & Country Rank نشان میدهد جمهوری اسلامی ایران در سال ۲۰۲۴ در حوزههای مرتبط با مهندسی و علوم دریایی (شامل مهندسی دریا، سازههای دریایی، کشتیسازی و علوم اقیانوسی کاربردی)، با انتشار ۴۷۲ مقاله علمی نمایهشده، در رتبه دوازدهم جهان قرار داشته است. این میزان تولید علمی نسبت به سال قبل، رشد دو رقمی را نشان میدهد. این جایگاه علمی، بیانگر وجود ظرفیت دانشگاهی و نیروی انسانی متخصص در کشور است. با این حال، بررسی ساختار لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که این ظرفیت علمی بهصورت مشخص و قابل ردیابی در نظام بودجهریزی بازتاب نیافته و پیوند مستقیمی میان تولید علم دریایی و سازوکارهای مالی – اجرایی مشاهده نمیشود.
پیوست ۳: وضعیت ناوگان دریایی کشور
برآوردهای منابع تخصصی دریایی نشان میدهد حدود ۲۹۰۰ فروند از شناورهای فعال تجاری، خدماتی و پشتیبانی کشور عمری بیش از ۲۰ سال دارند؛ در حالیکه در بسیاری از استانداردهای فنی، عمر اقتصادی و ایمن شناورها کمتر از ۱۰ سال برآورد میشود. افزایش سن ناوگان با کاهش بهرهوری، افزایش هزینههای نگهداشت و افت توان رقابتی ارتباط مستقیم دارد. با این حال، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد نوسازی ناوگان دریایی بهصورت برنامه یا ردیف مستقل و قابل ردیابی در ساختار بودجه پیشبینی نشده است.
پیوست ۴: منابع قانونی صندوق توسعه صنایع دریایی
بر اساس قوانین ناظر بر حمایت از توسعه صنایع دریایی، صندوق توسعه صنایع دریایی دارای منابع قانونی مشخصی است؛ از جمله ۱۰ درصد کرایه حمل مایعات نفتی و گازی و سهمی از فروش سازندگان شناور. با این حال، اجرای این احکام به دلیل آزمایشی بودن قانون مالیات بر ارزش افزوده، بیش از یک دهه با وقفه مواجه بود. با دائمی شدن این قانون، فرآیند وصول منابع صندوق بهطور رسمی فعال شده است؛ اما بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که این منابع همچنان بهصورت شفاف، مستقل و قابل ردیابی در جداول بودجه منعکس نشدهاند.
/
بازنشر فانوس دریا به نقل از ماریننیوز